Circular 20 de Marzo de 2017.- Inconstitucional del sistema para calcular la plusvalia municipal

Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin

 

Sevilla,   20 de Marzo de 2017

                                  

 

JA/MF-C/96

Sección: Gerencia

 

 

Muy Srs. nuestros:

 

En  estos  días  se  ha  hablado  mucho  de  la  sentencia  dictada  por  el  Tribunal  Constitucional  a  propósito  de  la  cuestión  de  constitucionalidad  promovida  por  el Juzgado  de  lo  Contencioso  Administrativo  Tres  de  Donostia,  sobre  determinados  preceptos de la Norma Foral 16/1989, reguladora del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

La  cuestión  se  formuló  por  la  posible  violación  del  principio  de  capacidad  económica  recogido  en  el  artículo  31.1  de  la  Constitución,  por  entender  el  Tribunal proponente que el sistema grava incrementos que no son reales ni ciertos, sino que se  cuantifican  de  forma  objetiva  que  además  no  admite  prueba  en  contrario  que  pueda desvirtuar, en su caso, la plusvalía ficticia imputada.

La  sentencia  toma  como  punto  de  partida  los  elementos  esenciales  que  configuran el impuesto y los requisitos que deben concurrir para que surja el hecho imponible objeto de gravamen, a saber:

 

         Que se transmita un terreno y/o inmueble

         Que en el momento de la transmisión tengan la consideración de urbano

         Que se produzca un incremento real del valor del suelo

 

Sin  embargo,  la  realidad  es  que  el  sistema  ideado  para  determinar  y  cuantificar  con  objetividad  el  incremento  de  valor  constituye  una  ficción  legal,  en tanto en cuanto no contempla la posibilidad de que se produzca una minusvalía.

Con la finalidad de entender el pronunciamiento del Tribunal Constitucional y su  alcance,  y  prever  qué  variables  puede  utilizar  el  legislador  para  acomodar  la  regulación  del  impuesto,  conviene  conocer  los  distintos  planteamientos   que  las partes intervinientes hicieron valer.

El  primero  (Defendido  por  la  Abogacía  del Estado)  sostiene  que  la  diferencia  entre el precio de compra y el de venta no tiene nada que ver con el incremento del valor  de  los  terrenos.  Para  ello  señala  que  el  actual  artículo  107  de  la  Ley  de  Haciendas Locales (Modificado por la ley 51/2002) dispone, que “…la base imponible estará constituida por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo a lo largo de un período máximo de veinte años…”; texto que no incluye la expresión “incremento real” que se hacía figurar en la redacción original para precisar el incremento de valor sujeto a gravamen. Y ello en razón a que el nuevo fundamento del impuesto no es someter a gravamen el “incremento real” provocado por  la  diferencia  entre  los  precios  de compra  y  venta,  sino  el  incremento  experimentado  por  la  acción  urbanística;  planteamiento  cuya  pretensión  última  es soslayar  la  prueba  acerca  de  la  diferencia  del  valor  catastral  en  el  momento  de  la  adquisición y en el de la transmisión en aquellos supuestos en que no se impugne su actualización a lo largo de dicho período.

El  segundo  de  los  planteamientos  (Defendido  por  la  Diputación  Foral  de  Gipuzkoa  y  la  Fiscalía  General  del  Estado)  parte  de  la  base  de  que  el  principio  de capacidad  económica  actúa  como  límite  a  la  libertad  del  legislador  a  la  hora  de  establecer y configurar el impuesto, por lo que cuando se  ponga de manifiesto una minusvalía con ocasión  de la transmisión de un terreno y/o inmueble, se estaría en  presencia de un supuesto de no sujeción al no producirse el hecho imponible.

A estos planteamientos el Tribunal Constitucional opone los pronunciamientos que  siguen,  previa  aceptación  de  que   uno  de  los  principios  rectores  de  la  política  social y económica es el que prevé la participación de la comunidad en las plusvalías que  genere  la  acción  urbanística  de  los  entes  públicos,  reconociendo  que  a  esta  previsión  constitucional  responden  las  contribuciones  especiales  y  el  impuesto  que centra la controversia.

En  primer  lugar,  declara  que  “…es  constitucionalmente  admisible  que  el  legislador  establezca  impuestos  que,  sin  desconocer  o  contradecir  el  principio  de capacidad  económica,  su  objeto  esté  constituido  por  el  cumplimiento  de  fines  o  la  satisfacción de intereses públicos que la propia Constitución garantiza…”, en el bien entendido que ello no autoriza a que el legislador pueda someter a gravamen actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o que lo sean de una El  primero  (Defendido  por  la  Abogacía  del Estado)  sostiene  que  la  diferencia  entre el precio de compra y el de venta no tiene nada que ver con el incremento del valor  de  los  terrenos.  Para  ello  señala  que  el  actual  artículo  107  de  la  Ley  de  Haciendas Locales (Modificado por la ley 51/2002) dispone, que “…la base imponible estará constituida por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo a lo largo de un período máximo de veinte años…”; texto que no incluye la expresión “incremento real” que se hacía figurar en la redacción original para precisar el incremento de valor sujeto a gravamen. Y ello en razón a que el nuevo fundamento del impuesto no es someter a gravamen el “incremento real” provocado por  la  diferencia  entre  los  precios  de  compra  y  venta,  sino  el  incremento  experimentado  por  la  acción  urbanística;  planteamiento  cuya  pretensión  última  es soslayar  la  prueba  acerca  de  la  diferencia  del  valor  catastral  en  el  momento  de  la  adquisición y en el de la transmisión en aquellos supuestos en que no se impugne su actualización a lo largo de dicho período.

El  segundo  de  los  planteamientos  (Defendido  por  la  Diputación  Foral  de  Gipuzkoa  y  la  Fiscalía  General  del  Estado)  parte  de  la  base  de  que  el  principio  de capacidad  económica  actúa  como  límite  a  la  libertad  del  legislador  a  la  hora  de  establecer y configurar el impuesto, por lo que cuando se  ponga de manifiesto una minusvalía con ocasión  de la transmisión de un terreno y/o inmueble, se estaría en  presencia de un supuesto de no sujeción al no producirse el hecho imponible.

A estos planteamientos el Tribunal Constitucional opone los pronunciamientos que  siguen,  previa  aceptación  de  que   uno  de  los  principios  rectores  de  la  política  social y económica es el que prevé la participación de la comunidad en las plusvalías que  genere  la  acción  urbanística  de  los  entes  públicos,  reconociendo  que  a  esta  previsión  constitucional  responden  las  contribuciones  especiales  y  el  impuesto  que centra la controversia.

En  primer  lugar,  declara  que  “…es  constitucionalmente  admisible  que  el  legislador  establezca  impuestos  que,  sin  desconocer  o  contradecir  el  principio  de capacidad  económica,  su  objeto  esté  constituido  por  el  cumplimiento  de  fines  o  la  satisfacción de intereses públicos que la propia Constitución garantiza…”, en el bien entendido que ello no autoriza a que el legislador pueda someter a gravamen actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o que lo sean de una riqueza  meramente  virtual  o  ficticia,  y,  en  consecuencia,  inexpresiva  de  capacidad  económica.

En segundo lugar, y quizás aquí es donde radique la clave de la sentencia, el procedimiento  o  método  establecido  para  fijar  la  base  imponible  no  está  pensado  para gravar el incremento de valor que el terreno y/o inmueble pudiera experimentar durante  un  intervalo  temporal,  ya  que  en  realidad  éste  se  “anuda”  a  la  mera  titularidad  del  terreno  durante  un  lapso  de  tiempo  con  independencia  de  que  se produzca  o  constate  la  existencia  de  ese  mayor  valor  (En  este  punto  la  sentencia  proyecta  una  analogía  con  el  impuesto  sobre  el  patrimonio,  que  grava  la  mera titularidad  de  un  bien).  Es  decir,  entiende  el  Tribunal  Constitucional  que  el  hecho  imponible  no  se  “anuda”  a  una  transmisión  patrimonial   aunque  se  aproveche  la misma  para  provocar  el  nacimiento  de  la  obligación  tributaria,  llegando  a  la  conclusión  de  que  en  realidad  el  impuesto  lo  que  somete  a  tributación  es  la  renta potencial de un terreno y/o inmueble que se ponga de manifiesto con ocasión de su transmisión,  y  su  colisión  con  la  imputación  de  dicho  rendimiento  a  los  efectos  del  IRPF.

En  consecuencia,  el  Tribunal  Constitucional  llega  a  la  conclusión  de  que  los  preceptos reguladores del impuesto “fingen”, sin admitir prueba en contrario, que el solo hecho de ser titular de un terreno y/o inmueble de naturaleza urbana durante un determinado  período  de  tiempo,  comporta  un  incremento  de  valor  sujeto  a  imposición, que impide a su titular cumplir con su obligación de tributar conforme a su capacidad económica, soslayando de esta forma no solo los supuestos en los que no se haya producido dicho incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya producido  un  decremento  del  valor,  o,  lo  que  es  lo  mismo,  lejos  de  someter  a  tributación  una  capacidad  económica  susceptible  de  gravamen,  lo  que  en  realidad provoca  es  la  tributación  de  una  riqueza  inexistente  que  se  opone  y  vulnera  al  principio de capacidad económica que consagra el artículo 31.1 de la Constitución.

Expuesto cuanto antecede, cabe realizar las consideraciones siguientes:

 

a) El hecho de que el precio de la transmisión sea inferior al de adquisición no es determinante por sí solo para justificar una reclamación, ya que en realidad el impuesto lo que grava es el mayor valor del suelo que se hubiera producido entre el  momento  de  la  compra  y  el  de  la    De  ahí  que  para  fundar  la reclamación es aconsejable, al menos en los terrenos construidos, un informe técnico  (Además  debe  acompañarse  la  liquidación/autoliquidación;  las  escrituras que documenten la compra y la venta; y los recibos del IBI), máxime cuando  a  partir  de  2013,  fruto  de  la  modificación  de  la  Ley  del  Catastro  Inmobiliario,  los  Ayuntamientos  pueden  aplicar  coeficientes  de  actualización de  los  valores  catastrales  tanto  al  alza  como  a  la  baja  para  corregir  las  diferencias que se hubieran puesto de manifiesto entre los valores de mercado y  los  que  sirvieron  de  base  para  la  determinación  de  los  valores  catastrales,  siempre que hubiesen transcurrido al menos cinco años desde la entrada en vigor de los valores catastrales fijados en el correspondiente procedimiento de valoración colectiva.

 

 b) El  plazo  de  prescripción  para  solicitar  en  su  caso  la  devolución  de  lo indebidamente ingresado es de 4 años a computar desde el mismo día de la presentación de la autoliquidación, o a partir del mes siguiente a la fecha de notificación de la  liquidación  provisional  (Es  una  opción  habitual  en  las transmisiones por herencia y donación).

Aunque  la  sentencia  declara  la  inconstitucionalidad  de  los  preceptos  de  la Norma  Foral  de  Gipuzkoa,  sus  pronunciamientos  son  válidos  frente  a  la  regulación  que del impuesto recoge la Ley de Haciendas Locales. De ahí que el legislador estatal se vea también abocado a realizar las oportunas modificaciones en orden a evitar que puedan someterse a tributación incrementos inexistentes o ficticios.

Por último, pese a que ya se ha dicho que el impuesto grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, conviene tener en cuenta el criterio del Tribunal  Supremo  acerca  de  qué  terrenos  tienen  dicha  consideración  a  efectos  catastrales (El texto refundido de la vigente Ley del Suelo ha suprimido la tradicional distinción entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y rústico). En este sentido,

“…no cabe sostener que todo el suelo urbanizable delimitado por el planeamiento tiene  per  se  la  consideración  catastral  de  suelo  urbano,  sin  distinguir  si  se  encuentra  ordenado  o  no  ordenado…,  por  el  contrario,  el  legislador  catastral quiso diferenciar entre el suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa  actuaciones  sin  necesidad  de  posteriores  trámites  de  ordenación,  de  aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana los inmuebles considerados por el  Plan  General  como  urbanizables  cuando  el  desarrollo  de  su  actividad  de  ejecución  no  dependa  de  la  previa  aprobación  del  instrumento  urbanístico  que tiene  por  finalidad  su  ordenación  detallada.  Antes  de  ese  momento  el  suelo  tendrá la consideración de rústico…”.

 

Esperando que esta información les sea de utilidad, les saludamos muy atentamente.

 

 

 

                                                                                                          Fdo.: Juan Aguilera Ruiz